刑事不起诉是我国刑事诉讼中的一项重要制度，它通过赋予检察机关一定的自由裁量权，使其对具体刑事案件加以筛选分流，从而达到节约司法资源，降低诉讼成本、教育和感化当事人的目的。但是，由于立法上的缺陷，阻碍了不起诉制度内在价值的实现。因此，有必要对不起诉制度进行深入分析和反思，有针对性地加以完善。
一、不起诉制度概述
刑事不起诉是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉条件或没有必要起诉的，依法作出不将犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判，追究刑事责任的一种处理决定。[1]
我国不起诉制度是在1979年刑事诉讼法免予起诉制度的基础上，进一步修改完善而形成的。不起诉制度本质上是法律赋予检察机关一种程序上的处分权力，是对公安机关或自侦部门侦查终结的案件在交付人民法院审判前再作一次筛选和过滤，依法将不适合提起公诉的案件作出不将案件提交法院进行审判的活动。它是一种消极的公诉权，与提起公诉权共同构成了刑事公诉制度。这一制度通过1996年刑事诉讼的修订，在我国刑事诉讼法中得到进一步完善，2012年修改的刑事诉讼法不仅保留了原有的不起诉制度，而且增加了对未成年人刑事案件的附条件不起诉制度。它对于保护当事人的合法权益、降低诉讼成本、减少诉累、教育和感化当事人乃至构建以“审判为中心”的司法改革等方面都发挥着十分重要的作用。
然而，在司法实践中，检察机关很少行使该不起诉权，这既有其自身的原因，也有制度设计方面的原因。就制度设计方面而言，对于不起诉的案件，刑事诉讼法没有赋予检察机关任何处罚权。一旦作出不起诉决定，检察机关只能提出检察意见，移送有关机关处理，难以保证“案结事了”。从司法实践的运作情况来看，由于当初立法对不起诉制度缺乏全面正确的理解，加之制度本身设计的一些缺陷，使得不起诉制度的内在价值很难在司法实务中得到实现。为了使检察机关对案件分流的这一法定职权得到充分行使，不起诉制度内在的诉讼经济价值得以真正实现，我们有必要对现行不起诉制度进行深入的分析和反思，找出制度设置的缺陷所在，有针对性地加以改进和完善，从而进一步强化和完善不起诉制度。
二、不起诉制度在立法及司法运行中的缺陷
2012年修改后的刑事诉讼法仍然规定了三种不同的不起诉制度，即法定不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉。规定虽然在理论上进一步明晰了不起诉制度本身所具有的法律价值，同时对不同种类的不起诉制度的适用范围、标准和程序等方面也作了更为细致的规定，使之更具可操作性。但从多年的司法实践来看，现行不起诉制度无论是其自身设置还是在司法实践中的运作都存在着不少问题,笔者试图从以下几个方面加以系统论述。
（一）法定不起诉规定的情形有疏漏
在司法实践中检察机关对案件进行审查后，经常会遇到这样一种情形，即犯罪嫌疑人没有犯罪事实或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为。对于该种情形检察机关当然不能依法提起公诉。实践中检察机关的普遍做法是依照《人民检察院刑事诉讼规则》第262条的规定作出将案件退回公安机关建议撤消案件或重新侦查，但是司法实践中如果公安机关与检察机关对具体案件意见不一时，很容易造成案件的人为拖延。此外，这一无奈做法也违背了检察机关作为法律监督机关在保障维护无罪涉案当事人不受刑事追究方面的法定职责。它不但没有使无罪的当事人尽快摆脱被追诉的程序，也严重损害了无罪人的合法权益。检察机关之所以采用这种程序倒流的处理方式，追其根源是由于对该类案件作出不起诉决定没有法律依据。
这种情况在司法实务中虽然也可以依据刑事诉讼法第173条第二款的规定作出法定不起诉，但是这种根据显然并不符合法条与上述情形的内涵。从刑事诉讼法第15条的规定的情形来看，检察机关对于情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的情形尚有权作出不起诉，而对犯罪嫌疑人没有犯罪事实或犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的情形，却无权作出不起诉，只能采用程序倒流的做法，也实在有违情理。[2]
为了更好的保障无罪当事人的合法权益，进一步贯彻刑事诉讼法保障无罪当事人不受追究的这一基本原则，参照多年司法实践经验，应当将一些本应纳入法定不起诉的情形在法律上予以明确规定，使法定不起诉制度更加完善，其内在价值得的进一步实现。
（二）酌定不起诉适用率过低
根据2017最高人民检察院工作报告显示在全国检察院审查起诉的案件中，酌定不起诉的只占全部案件的1%左右。出现这种情形的原因是多方面的：一是立法者在立法时，为避免以往免予起诉权被滥用的情形出现，从而严格规定了不起诉的适用条件，极大地限制了检察机关的自由裁量权；二是法律本身对酌定不起诉的适用标准和条件规定的不够明确，导致检察机关在具体运用时难以把握；三是检察机关可能担心不起诉适用率过高，会给社会造成打击犯罪不利的印象，影响检察机关的外部形象和社会评价。因此检察机关在司法实践中严格限制不起诉的适用，控制不起诉的适用率，甚至将其作为考核各级检察机关工作的重要指标，人为限制不起诉的适用率，从而造成酌定不起诉适用率过低，这显然违背了法律设立这一制度的初衷，不利于检察机关裁量作用的充分发挥和诉讼经济价值的实现。
（三）存疑不起诉法律规定不准确
2012年《刑事诉讼法》对传统意义上的不起诉制度明确了经过两次补充侦查后，检察机关仍然认为证据不足，不符合起诉条件时，应当作出不起诉决定。应该说这对于规范检察机关行为,保障公民合法权益具有重要意义。仅从法律适用角度看，这一规定似乎也没有太大问题。然而，若从不起诉类型及其依据上审视，则会发现，新法律之规定与不起诉的传统划分之间，显然存在着一定紧张关系。依字面意思，该款规定的不起诉决定，需要同时满足以下两个条件:1、已经经过两次补充侦查，2、证据不足,不符合起诉条件。证据不足的具体标准，立法没有明确。根据最高人民检察院的规定，是指以下几个方面:(1)犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；(2)据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的：(3)据以定罪的证据之间、证据与案件事实之间的矛盾不能合理排除的；(4)根据证据得出的结论具有其他可能性，不能排除合理怀疑的；(5)根据证据认定案件事实不符合逻辑和经验法则，得出的结论明显不符合常理的。综合起来看，能够适用该款规定的案件范围相当之小，之所以“应当”作出不起诉决定，是因为证据不充分，即便起诉到法院，也无法获得有罪判决，故只能“不起诉”。我国法律突出证据不足不起诉，实际上是立法者的无奈之举：“由于存在两次补充侦查的要求，这种立法设计的价值取向侧重于有利惩治犯罪的诉讼目的。因为这在客观上是允许了某些尚未达到证据标准的案件进入审查起诉阶段，也会导致侦查机关利用这一规定延长侦查的羁押期限，损害人权保障目的和效率价值。而如果在立法上规定一律不允许退回补充侦查，则有可能损害打击犯罪的目的。因为在审查起诉中确实发现了漏罪、漏人或者主要事实不清、证据不足的情形而不能退回补充侦查，则势必导致放纵犯罪”。但是，这种试图在打击犯罪与人权保障之间折中的想法，并未达到预期目标，反而滋生出了诸多问题,导致制度运作失灵。[3]
（四）公诉转自诉引发的冲突矛盾
刑事诉讼法第145条规定，对于有被害人的案件，如果被害人不服检察机关作出的不起诉决定，可以向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，也可以不经申诉直接向人民法院提起诉讼。
法律设置这一制度的目的是为了缓解当今社会上老百姓“告状难”的问题，同时对于更好地保护被害人合法权益也具有较强的现实意义。法律通过赋予被害人自诉权的方式，虽然在一定程度上能够限制检察机关不起诉权的滥用，但这一做法无论是在学理上还是在司法实践中都存着这不少需要解决的问题。
1.在刑事案件中，如果被害人不服检察机关的不起诉决定，直接向人民法院提起自诉的，法院可以直接受理，对该案件从实体和程序上加以裁判。但是我国刑事诉讼法第3条和第136条分别规定了提起公诉由人民检察院行使，凡需要提起公诉的案件一律由人民检察院审查决定。赋予被害人自诉权，实际上是赋予了被害人不受不起诉决定效力的起诉权。从本质上是分割了检察机关刑事案件的公诉权，破坏了检察机关公诉权的完整性，这不仅与法律规定的职权分工相矛盾，还与公诉案件的起诉权归属的法理相违背。[4]该规定甚至还可能造成司法实际操作中的混乱。司法实践中，如果检察机关作出不起诉决定后，被害人在向上一级检察机关提出申诉的同时又向人民法院提起了自诉，上一级检察机关认为下级检察机关作出的不起诉决定不当，原作出不起诉决定的检察机关经再次审查后，可能改变不起诉决定，转而向人民法院依法提起公诉。这就可能造成同一犯罪主体就同一犯罪事实，同时遭受自诉和公诉的双重起诉，极易造成司法的混乱。
2.法律赋予被害人自诉权的本意是为了缓解老百姓告状难和监督检察机关不起诉权的正确行使。但在刑事案件中，由于被害人对犯罪嫌疑人普遍具有仇恨和报复心理，一旦检察机关作出不起诉决定，被害人一般都会通过提起自诉的形式对犯罪嫌疑人加以追诉。法院一旦受理了被害人提起的自诉案件，就能够通过启动审判程序对该案件从实体和程序上加以裁判。这很容易导致法律赋予检察机关的不起诉权失去其应有的意义。法院的审判将成为案件解决的唯一途径，不起诉最终决定权的效力也直接由法院掌控。[5]明显违背了法律赋予检察机关不起诉权，从而达到分流案件，实现诉讼经济原则的本意。
3.在司法实践中，由于法律没有明确规定被害人向人民法院提起自诉的期限，这很容易造成在公诉机关作出不起诉决定之后，被害人可以在任何时候通过向人民法院提起自诉的方式来追诉被不起诉人，这将导致被不起诉人任何时候都可能受到被追究起诉的可能，检察机关作出的不起诉决定的效力也将长期处于不确定的状态。这一做法虽然在一定程度上维护了被害人的权益，但它却在很大程度上损害了被不起诉人的合法权利，同时也极大地影响了检察机关不起诉决定的效力和应有的权威性。
4.公诉转自诉案在现实中的可行性和可操作性仍值得进一步关注。以存疑不起诉为例，公安机关经两次补充侦查后，作为专门承担国家公诉案件控诉职能的检察机关尚无足够证据和把握能够胜诉，仅凭被害人个人无论是在收集证据还是通过诉讼对被不起诉人加以追究的能力，同公安机关和检察机关相比仍然是十分有限的。即使法院受理被害人的自诉案件，启动了审判程序，被害人也基本上没有胜诉的可能。因此启动审判程序也就失去了实际意义反而徒增诉累。
截止目前，仍没有足够的资料显示公诉转自诉这一制度的设立在维护被害人合法权益方面发挥了多大的作用。
（五）对被不起诉人权利保障不足
被害人和被不起诉人同属于案件的当事人，他们的权利保障和救济在法律上总体应趋于一致，但我国刑事法律在保障被不起诉人权利方面仍存在着很多不足。我国刑事诉讼法赋予了被害人不服不起诉决定可以向上一级检察机关申诉，也可以直接向人民法院提起自诉的权利，但对被不起诉人，仅赋予其向原作出不起诉决定的检察机关申诉。被不起诉人较被害人相比，既无上级检察机关的严格把关，也没有人民法院的外部制约，并且只能向原作出不起诉决定的机关申诉，其申诉权难以得到真正实现。
在司法实践中，也有这样一种情形：被不起诉人认为自己的行为不构成犯罪，不服检察机关作出的不起诉决定，担心被害人通过提起自诉等方式对自己加以追诉，使自己随时可能处于被追诉状态，因而依法向原作出不起诉决定的检察机关提起申诉，检察机关经查明被不起诉人的行为的确不构成犯罪，按照刑事诉讼规则的规定，检察机关只能作出维持不起诉决定。这不利于被不起诉人依法维护自身的合法权益，法律应进一步完善对被不起诉人权利的保护。
三、不起诉制度的救济与完善
（一）正确认识不起诉制度和其内在价值
当前，不起诉在司法实践中适用率过低是由多方面原因造成的，既有立法上的缺陷，也有人为限制的原因。司法实践中应取消检察机关将不起诉适用率作为考核各级检察机关工作好坏的一项重要指标。因为这一评价标准既不科学也不合法，人为限制不起诉的适用率，只能严重阻碍了不起诉内在价值的实现。在犯罪量逐年上升的新形势下（据2017年最高人民检察院工作报告显示，提起公诉1402463人，同比上升0.8%），各级检察机关应进一步提高对不起诉制度的认识，依法行使不起诉权。如1998年韩国检察厅共办理了2391960件刑事案件，其中244782件被检察官适用微罪不起诉，占总数的10.2%；德国检察官审查起诉的案件，每年起诉的约占35%，不起诉占50%，免诉占10%，另有5%作其他处理。[6]对应当不起诉的案件，应当依法作出不起诉决定；对不适合提起公诉的案件，应当依法终止诉讼程序，尽量减少诉讼环节、节约有限的司法资源，使不起诉制度的内在价值得到充分有效的发挥。
（二）修订和完善不起诉的适用条件
1.在我国的司法实践中，存在着犯罪嫌疑人没有违法犯罪事实或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为被错误追究的情形，为解决无辜涉案犯罪嫌疑人的合法权益无法得到保障的问题，应尽快完善我国的相关立法。对于上述两种情形，检察机关不应再采用程序倒流的方式将案件退回公安机关，应当依法将这两种情形列入不起诉制度的适用范围。而是应当由检察机关依法作出不起诉决定，或者直接赋予检察机关对无犯罪事实案件的撤销权。即对于这种无犯罪事实的情形，检察机关可以直接撤销案件，终止诉讼程序，使无辜的涉案人员及时从被追诉的状态中摆脱出来，这也符合检察机关作为法律监督机关发挥其理应肩负的法定职责。对于犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的案件，可以将其纳入不起诉的法定情形之一，由检察机关依法作出不起诉决定。这样规定有利于加强检察机关对公安机关办案情况的监督和制约;同时也有利于保护无罪人的合法权益，及时纠正错误的刑事诉讼程序，也节约了有限的司法资源，使检察机关能集中有限的资源办理其他重大刑事案件。
2.对符合酌定不起诉条件的案件检察机关在综合审查后，认为作出不起诉决定能更好地实现法律价值和达到更好的社会效果，则应考虑适用不起诉，不应人为限制不起诉的适用率，而将该类案件提起公诉或通过其他方式进行处理。
造成酌定不起诉适用率过低与现行法律赋予检察机关的自由裁量权过小也有较大关系。为了使不起诉制度的内在价值得到充分发挥，改善检察机关起诉裁量权的格局，应进一步扩大检察机关对这类案件的自由裁量权，充分发挥检察机关在刑事诉讼中的作用。
此外法律对酌定不起诉的适用标准和条件的规定过于笼统，使得检察机关在实际运用法律时缺乏一个统一的标准，难以操作。改变我国酌定不起诉适用标准非常模糊，裁量因素较多的现状。可以通过立法或司法解释明确规定一套客观公平的一般标准，给社会一个‘类似情形类似处理的预期’。这样既可以加强对不起诉裁量实际运作的可能性，也可减弱被害人对不起诉决定的不公平感受，防止权利的滥用和腐败，以保证检察官运用起诉裁量权的公正性和连贯性。[7]因此，统一酌定不起诉的标准就显得非常必要，应当进一步完善法律对这方面的规定。
3.存疑不起诉的重新构建。法定不起诉的依据最早源于1979年《刑事诉讼法》第一百零四条之规定，1996年《刑事诉讼法》延续了这一规定(第142条第1款)。2012年《刑事诉讼法》在此基础上，增加了“犯罪嫌疑人没有犯罪事实”的情形。何谓犯罪嫌疑人没有犯罪事实？立法没有言明，依历史解释，可以认为包括两种情况：犯罪行为并非犯罪嫌疑人所为，以及该案所涉行为依法不构成犯罪。在构造上，法定不起诉包括了两个要素：法定情形与唯一决定。如前所言，在某一案件经过补充侦查后，若证据还是被认为不足，不符合起诉条件，检察机关就只能不起诉。这种不起诉虽以“证据不足”为名，检察机关却只能作出不起诉决定，没有选择权，其与法定不起诉中检察机关的处境完全相同：只要犯罪嫌疑人具备法定情形，检察机关就应当一律作出不起诉决定，而无须权衡作出这一决定是否适宜。只从这一点看，将该款规定纳入法定不起诉完全可行。[8]这样既避免了刑诉法内部条文逻辑之间的矛盾，又很好地贯彻了疑罪从无的刑事法律精神。
（三）完善公诉转自诉的相关规定
1.正确处理公诉权与自诉权的关系
为了避免司法实践中，公诉权与自诉权可能产生的混乱，法律应当明确规定，被害人行使自诉权，应当在检察机关作出不起诉决定生效之后进行。如果被害人不服不起诉决定向上一级检察机关申诉，在上一级检察机关审查申诉期限内，被害人不得向人民法院提起自诉，只有当上一级检察机关维持了不起诉决定，公诉机关确实放弃了对该案件追诉的情况下，自诉人才能以自己的名义向法院提起自诉。以此来避免因上一级检察机关纠正下级检察机关的错误决定后，下级检察机关依法改变原不起诉决定向人民法院提起公诉，出现同一犯罪主体同时受到自诉和公诉的双重追诉，造成司法运作中的混乱。
2.依法保障被害人自诉权的行使
司法实践中，有的被害人不服检察机关作出的不起诉决定，准备向法院提起自诉，但其所掌握的相关证据材料都已经提交到作出不起诉决定的公诉机关手中，加之现行法律和相关司法解释并没有赋予被害人向检察机关取回或查阅摘抄复制相关证据材料的权利，只笼统规定了检察机关在法院受理了被害人的自诉后，将相关案件材料移送给法院。而现实中的情况是有的检察机关为了维持自己作出的不起诉决定的效力，有可能对当事人行使这些权利时加以阻止或刁难，阻碍被害人向法院提起自诉，再加上法律没有相应地规定检察机关如果不向法院移交或只移交部分案件材料，所应承担相应的具体责任。这就可能导致被害人不能从检察机关那里获取相关证据材料，以此通过提起自诉的方式对自己的权利加以救济，也不利于实现通过法律赋予被害人自诉权的方式对公诉权从外部加以监督制约的本意。
3.严格规范被害人提起自诉的条件
被害人向人民法院提起自诉，必须有较为充分的证据材料证明被不起诉人侵犯了自己的合法权益，其行为已触犯刑法，应当追究刑事责任。人民法院在受理此类案件时，应当严格审查自诉人提供的证据材料，只有证据充分的，人民法院才可以受理，否则不应受理。
在提起自诉的时间上，被害人向人民法院提起自诉必须在公诉机关相关程序已经终止，不起诉决定生效后进行。其提起自诉的期限，法律应当明确加以规定，该期限规定的不宜过长，建议以七日为益，刚好同被害人向上一级检察机关申诉的期限相同，这样有利于案件的法律关系尽快处于稳定状态，从而避免了不起诉决定效力的长期不稳定性，有利于保护被不起诉人的权利，也同时也有利于维护检察机关不起诉决定的效力和权威。
（四）强化对被不起诉人权利的保障
被不起诉人同被害人同属于案件的当事人，双方平等的参加诉讼，理应享有趋于平等的法律权利。尤其是被不起诉人，其在刑事诉讼过程中处于被追诉被指控的状态，如果其不能享有同被害人相同的诉讼权利，其自身的合法权益就很难得到保障。但现行的法律对被害人和被不起诉人的权利保障和救济却规定的很不一致，尤其是对被不起诉人的申诉权的保障严重不足。相关法律应进一步扩大被不起诉人申诉权的范围，加大对被不起诉人权利的保护，尤其是酌定不起诉和存疑不起诉。这两种不起诉在很大程度上是以构成犯罪为前提，只是由于没有必要或者证据不足才不予起诉，不将被不起诉人交付法院进行审判，它同无罪仍然是两个完全不同的概念。可能有的被不起诉人认为自己的行为不构成犯罪，不服检察机关的不起诉决定，却只能向原作出不起诉决定的检察机关申诉，而检察机关受理后，只能作出维持不起诉决定或者撤销不起诉决定向法院提起公诉，这就不能从根本上对被不起诉人的权利加以救济。被不起诉人因此可能会时刻担心因被害人提起自诉自己将会受到法律的追究，这对于没有犯罪事实的被不起诉人来说是不公平的。因此，从保护被不起诉人的利益出发，法律在赋予被不起诉人向原作出不起诉决定的检察机关申诉权的同时，在被不起诉人认为自己的行为不构成犯罪的某些特定情况下，法律也可以赋予被不起诉人向人民法院提起诉讼的权利，被不起诉人可以请求法院对案件进行裁判，通过无罪判决来讨回自己的清白。
（五）建立不起诉案件的公开听证制度
检察机关一旦作出了不起诉决定，将会直接关系到刑事案件双方当事人的诉讼利益。因此，对于一些检察机关拟作出不起诉决定的案件，可以在作出不起诉决定之前，可以召开包括案件双方当事人及其代理人、侦查机关办案人员在内的听证会。必要时可以聘请与该案件无利害关系的人大代表、政协委员以及某些领域的专业人士参与听证，广泛听取各方意见。在法律规定的范围内，参照各方听证意见的基础上，检察机关再依法对案件进行处理。实行这一制度有利于体现司法的民主公开，提高案件办理的透明度，提升检察机关办案的公信力。在各方充分协商意见的基础上再作出决定，也有利于不起诉决定效力的稳定性。尽量减少各方因意见表达不畅，而出现的大量申诉和自诉，以此节约有限的司法资源，使不起诉制度内在的诉讼经济原则得以真正实现。
四、结束语
不起诉制度作为一项重要的刑事法律制度，已经在我国的刑事诉讼法中得以确立，它通过赋予检察机关程序上的裁量权，使其对具体刑事案件加以筛选分流，从而达到节约司法资源、降低诉讼成本、教育和感化当事人的目的。但是，由于立法上的缺陷和部分人为因素，导致不起诉制度在具体的司法操作中还存在着一些急需解决的问题，这些问题严重阻碍了不起诉制度内在价值的实现。因此，我们有必要对现行不起诉制度进行深入分析和反思，有针对性地进一步完善现行不起诉制度，使不起诉制度的内在价值在我国得以真正实现。
注：
[1]陈光中主编.《刑事诉讼法(第二版)》，北京.北京大学出版社、高等教育出版社，2005年版。
[2]张静.论不起诉制度及其完善.辽宁司法管理干部学院学报,2004年。
[3][8]夏永全.论新刑诉法“不起诉”的类型——从刑诉法171条第4款谈起.中共青岛市委党校.青岛行政学院学报）.2016年。
[4]吴猛.刑事不起诉制度初探.湛江师范学院学报（哲学社会科学版）,2001年。
[5]刘根、郭勉飞.反思与重构——现代司法理念下的中国不起诉制度研究.井冈山学院学报，2007年。
[6]https://baike.so.com/doc/2250768-2381391.html，2017年8月9日访问。
[7]陈小平.论刑事不起诉制度及其完善.宿州教育学院学报，2007年4月。
（作者单位：安徽省怀远县人民法院）
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